新形勢下需要新的變革，作為反映政府的活動范圍和方向的預算，正尋求一次大變革。
近日，國務院公開了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（下稱《意見》），7000多字、24條改革舉措涵蓋預算管理的方方面面。在接受第一財經采訪的多位政府預算專家看來，其中最重要的一點是強化財政資金“大統籌”，把“零錢”化為“整錢”，打破支出固化的既有利益格局，將錢集中花在國家重大決策部署上。
中國當前建設任務繁重，花錢的地方不少。但當前和今后一段時間內，財政減收增支壓力越來越大，財政收支矛盾日漸突出，單靠舉債擴大支出不可持續，因此急需新一輪預算變革，統籌各方財力，打破支出固化格局，把錢花在刀刃上。
因此，財政部有關負責人在解讀《意見》主要創新突破之處時，首先就談到了“加強重大決策部署財力保障”和“加強財政資源統籌”等。
其實加強財政資源統籌的提法并不新鮮，2015年國務院印發了《推進財政資金統籌使用方案》，用10項舉措來推進財政資金統籌使用，避免資金使用“碎片化”，統籌財力用于民生等重點領域，取得了一定成效。
不過，這次《意見》在談及當前預算管理的問題中，統籌力度不足就是其中之一。
中央財經大學預算管理研究所所長李燕告訴第一財經，近些年可能推動比較容易的是四本預算之間的統籌，其他領域相對遲緩，其背后涉及到復雜的利益關系，甚至法律法規的調整，因此解決財政收支矛盾應具有收入端和支出端一體兩翼的“大統籌”觀。
在《意見》給出的加大預算收入統籌力度系列舉措中，一大要點就是把所有政府收入都納入預算。
比如，將依托行政權力、國有資源（資產）獲取的收入以及特許經營權拍賣收入等按規定全面納入預算。各部門和單位要依法依規將取得的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。
“所有政府收入必須全部納入預算管理，比如一些單位的資產拍賣收入、經營收入等非財政撥款收入尚未納入預算，未來將全部納入，否則不得支出。這樣才能真正強化財政資源統籌能力�！敝袊ù髮W施正文教授告訴第一財經。
在收入端統籌財力的目的，首要就是為落實黨中央、國務院重大決策部署提供財力支撐。
《意見》稱，各級預算安排要將落實黨中央、國務院重大決策部署作為首要任務，貫徹黨的路線方針政策，增強對國家重大戰略任務、國家發展規劃的財力保障。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。
施正文分析，這一表述反映了此次預算改革堅持黨的全面領導基本原則。預算體現國家的戰略和政策，是宏觀調控的重要手段，這次預算改革強化了中央財政在整個預算配置中的主導作用，強化中央政府宏觀調控能力，為國家重大戰略方針落地提供堅實的財力保障。
統籌后的財政收入要想真正保障國家重大戰略方針落地，就需要打破當前支出固化格局，大力優化財政支出結構，而這兩點也正是《意見》提出的改革重點。
李燕表示，現實中優化支出結構相關舉措推進難，支出結構固化僵化問題依然突出。財政支出固化加劇了支出的剛性，使既有支出能增不能減，造成有限的財政資金低效、無效、漏損情況突出，更加劇了財政收支矛盾日益突出，財政風險不斷加大。
如何破解？《意見》要求，堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模，調整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產總值層層掛鉤。
李燕表示，起源于西方國家的零基預算其實施目的就是為了實施支出削減計劃，提升資源配置效率，在我國上世紀九十年代曾經實施過，這次在我國全面改革進入攻堅期，又提出零基預算意義重大。這對突破財政支出只增不減的固化格局，全面優化財政支出結構，擴大財政空間，助力化解財政風險。從2021年各省公開的預算報告來看，多省均在預算報告中明確提出落實零基預算理念的要求。
目前中國預算編制方法主要采取基數預算，一般以上一年支出為基數，適當考慮一定增長比例分配資金。而零基預算，意味著編制預算不受以往預算安排影響，以零為基點編制的預算，一切從實際需要出發。
李燕表示，零基預算理念的有效實施還需要多方改革的協同推進。比如各方都應牢固樹立“大統籌”的意識，不能只守自己的一畝三分地不放；要有基本制度保障做前提，如優化合理的財政支出標準體系，完善滾動的項目庫管理，瞻前顧后的中期財政規劃等等。
此次《意見》進一步推進支出標準體系建設，將建立國家基礎標準和地方標準相結合的基本公共服務保障標準體系，將支出標準作為預算編制的基本依據。
上海財經大學鄧淑蓮教授告訴第一財經，隨著財政收入增幅緩慢，而財政支出存在剛性，且不斷增長，財政進入緊平衡時期，此次《意見》出臺，通過深化預算管理制度改革解決或緩解財政收支矛盾，防范財政風險。
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